Tuoreen tutkimuksen mukaan kuntien tilintarkastuksen kilpailutuksessa ja julkishallinnon hyvässä tilintarkastustavassa on ongelmia ja kipupisteitä, jotka vaativat huomiota ja ratkaisuja. Tässä artikkelissa keskitytään kuntien tilintarkastuksen kilpailutuksen haasteisiin.
Kirjoittaja: Lasse Oulasvirta
Kuntien ja kuntayhtymien lakisääteinen tilintarkastus muuttui vuoden 1995 kuntalain myötä maallikkopainotteisesta ammattimaiseksi ja lisäksi se ulkoistettiin tilintarkastusmarkkinoille.
Helmikuussa 2021 julkaistussa Valtioneuvoston kanslian tilaamassa tutkimuksessa (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:11) selviteltiin kuntien tilintarkastuksen laatua ja toimivuutta.
Tässä artikkelissa käsitellään tutkimuksesta yhtä osa-aluetta: lakisääteisen tilintarkastuksen kilpailutusta.
| Koonti eräistä kysymyksistä | JHT-tarkastajien käsitys (43 vastaajaa) |
| Kilpailutus | Ei toimi riittävän hyvin |
| Julkishallinnon hyvä tilintarkastustapa | Noudatetaan ISA-standardeja soveltuvin osin. Vastaukset hajaantuivat sen suhteen, onko epäselvyyttä standardien noudattamisessa, osan mielestä on. |
| Tilintarkastajan riippumattomuus ja raportointi | Painostusta esiintyy jonkin verran, joka voi vaarantaa riippumattomuuden ja heikentää raportointia |
| Tilintarkastusvalvonta | Toivottiin enemmän vuorovaikutusta ja kehittävää otetta |
Kuntien tilintarkastuksen kilpailutuksen haasteet
Vaikka kuntien ja kuntayhtymien edustajat olivat tutkimuksen mukaan valtaosin tyytyväisiä saamaansa tilintarkastukseen, tutkimuksessa nousi esiin myös useita lakisääteisen tilintarkastuksen kilpailutuksen ja hankinnan ongelmia.
Hintakilpailu uhkaa kuntatilintarkastuksen houkuttelevuutta
Palvelun tilaajan kannalta on hyvä, että kilpailu pitää hinnat kurissa. Kilpailun pitäisi myös nostaa hinta–laatusuhdetta, mutta käytännössä markkinoiden toimivuudessa esiintyy usein ongelmia.
Kuntien tarkastuslautakuntien puheenjohtajista 86 % vastasi hinnan vaikuttavan kilpailutuksessa ja tilintarkastusyhteisön valinnassa erittäin paljon tai melko paljon. Myös tilintarkastuksen hankinta-asiakirjojen ja tarjouspyyntöjen analyysi vahvisti tämän: halvimman hinnan tarjoaminen johtaa lähes aina tarjouskilpailun voittamiseen.
Tilintarkastajien näkökulmasta lakisääteisen tilintarkastuksen kilpailutuksessa tarjouspyyntöjen valintakriteeristön hintapainotus ja tarkastuspäivien lukumäärän kiinnittäminen tarjouksessa etukäteen on ongelma. Seurauksena voi olla sellainen tarkastuspäivien määrä, joka on riski julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan toteutumiselle.
Tarkastuspäivien määrän tulee määräytyä kuntalain ja hyvän julkishallinnon tilintarkastustavan mukaan niin, että se mahdollistaa riippumattoman ja riittävän laajan tilintarkastuksen toteuttamisen. Toisaalta lisäpäiviä voidaan tarvittaessa hankkia joustavasti, mutta tähänkin liittyy ongelmia: tarjoaja voi voittaa kilpailun vähäisellä tarkastuspäivien määrällä, mutta laskea kannattavuutensa sen varaan, että lisäpäiviä saadaan myytyä tarjoushintoja korkeammilla hinnoilla.
Tarkastuksen hintojen liiankin tehokas pusertaminen alas voi heikentää alan liiketaloudellista houkuttelevuutta. Kuntatilintarkastusta tarjoavien yhteisöjen supistuminen viime vuosina liittyy ongelmiin saavuttaa lakisääteisessä tilintarkastuksessa liiketaloudellinen kannattavuus.
Laatutekijää pitäisi painottaa nykyistä enemmän
Tarkastuksen määrä- ja hintaongelmaan liittyy ostettavan tilintarkastuspalvelun laadun määrittely. Tarkastuslautakunta voi laatia tarjouspyynnön siten, että laadulle asetetut vaatimukset esitetään minimivaatimuksina ja tarjouskilpailu ratkaistaan halvimman hinnan mukaan.
Tarjousvertailussa tarjoukset päätyvät laadun arvioinnissa usein tasapisteisiin ja siksi todellinen valinta tehdään ainoastaan hinnan perusteella. Laatutekijää olisi kuitenkin mahdollista painottaa tarjousvertailuissa nykyistä enemmän.
JHT-tilintarkastajista lähes kaikki olivat samaa tai melko samaa mieltä väitteiden: ”kunnat ostavat liian vähän tarkastuspäiviä ajatellen hyvän julkishallinnon tilintarkastustavan suorittamista” sekä ”kunnat painottavat liikaa hintaa” kanssa määritellessään kokonaistaloudellista edullisuutta valintakriteereissään. Tilintarkastajista 88 % oli samaa tai melko samaa mieltä, että palveluntarjoajat joutuvat rajaamaan hinnan tarjouskilpailussa niin alas, että hinta muodostuu epärealistiseksi.
Väitteiden muotoilu kuviossa 1 saattoi houkutella vastaamaan tietyllä tapaa. Joka tapauksessa JHT-tarkastajat kritisoivat nykyistä kilpailutuksen käytäntöä. Käsitystä vahvistivat osaltaan haastattelut tilintarkastusyhteisöissä, erityisesti niissä yhteisöissä, jotka ovat vetäytyneet kilpailusta, eivätkä tarjoa enää aktiivisesti lakisääteisestä tilintarkastuspalvelua kuntiin ja kuntayhtymiin.
Tarkastuspäivien minimimäärä ratkaisuksi haasteeseen
Koska kilpailua käydään juuri tarkastuspäivien määrällä ja hinnalla, tutkimuksessa kysyttiin JHT-tilintarkastajien mielipidettä, voisiko kilpailuhaasteen ratkaista ennalta lukitulla tarkastuspäivien minimimäärällä.
Lakisääteisten tarkastuspäivien minimimäärän asettamisesta samaa tai melko samaa mieltä oli 72 % tilintarkastajista.
Jatkokysymyksessä vastaajia pyydettiin laittamaan tärkeysjärjestykseen enintään viisi kuntaan tai kuntayhtymään liittyvää tekijää, joihin he sitoisivat lakisääteisen tarkastuspäivien minimimäärän. Eniten kannatusta tärkeimpänä kriteerinä saivat asukasluku ja toimintakulujen kokonaismäärä, vähemmän mainintoja tärkeimpänä tekijänä saivat kunnan talouden volyymi, taloudellinen tilanne ja kunnan organisaation koko.
Tutkimuksessa haastateltiin myös viiden eri kaupungin reviisoria. Haastattelujen pohjalta syntyi käsitys siitä, että kaupunkien tarjouksissa käyttämä tarkastuspäivien määrä periytyy ajalta, jolloin kilpailutus alkoi, eli vuoden 1995 kuntalain voimaantulon jälkeen. Päivien määriä on muutettu mm. kunnan organisaation ja konsernin organisoitumisen muutosten myötä, mutta emokunnan osalta usein pikemminkin alaspäin kuin ylöspäin toimintojen yhtiöittämisen myötä.
Tarkastuspäivien määrän kiinnitys kunnan kokoon ei saanut reviisoreilta haastatteluissa kannatusta, koska olosuhteet ja tarpeet vaihtelevat kunnissa organisoitumiseroista ja muista vaihtelevista seikoista johtuen. Suurimpien kaupunkien reviisoritapaamisissa vaihdetaan tietoja myös tarjousten sisällöistä.
Lopuksi
Edellä on tuotu esille vain joitakin laajan tutkimuksen vastauksia lähinnä tilintarkastajilta. Tutkimuksen perusteella voi kuitenkin koota yhteen johtopäätöksen, että kuntien tilintarkastuksen hankinnassa on hinta- ja määräongelma, jonka ratkaiseminen on vaikeaa nykyisessä markkinamallissa.
Tutkimusraportissamme on tuotu esille joitakin mahdollisia keinoja tilintarkastuksen hankinnan kehittämiseksi, mm. voisi lisätä tilaajapään valmiuksia ja ainakin kannustaa hankinnassa laatutekijäpainotuksiin. Voisi ajatella myös jonkinlaista (toimivaa) minitarkastuksen vaateen asettamista, tilintarkastajan (ei siis tilintarkastajayhteisön) rotaatiota kuuden vuoden välein sekä kannustavaa valtion rahallista osallistumista tarkastuksen hankintakustannuksiin.
– Lasse Oulasvirta toimii professorina Tampereen yliopistossa.
Lue myös sarjan toinen artikkeli: Julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan kipupisteitä
