Julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan kipupisteitä

Tuoreen tutkimuksen mukaan kuntien tilintarkastuksen kilpailutuksessa ja julkishallinnon hyvässä tilintarkastustavassa on ongelmia ja kipupisteitä, jotka vaativat huomiota ja ratkaisuja. Tässä artikkelissa keskitytään julkishallinnon hyvään tilintarkastustapaan.

Kirjoittaja: Lasse Oulasvirta

Kuntien ja kuntayhtymien lakisääteinen tilintarkastus muuttui vuoden 1995 kuntalain myötä maallikkopainotteisesta ammattimaiseksi ja lisäksi se ulkoistettiin tilintarkastusmarkkinoille.

Helmikuussa 2021 julkaistussa Valtioneuvoston kanslian tilaamassa tutkimuksessa (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:11) selviteltiin kuntien tilintarkastuksen laatua ja toimivuutta.

Tässä artikkelissa käsitellään tutkimuksesta yhtä osa-aluetta: julkishallinnon hyvää tilintarkastustapaa.

Koonti eräistä kysymyksistäJHT-tarkastajien käsitys (43 vastaajaa)
KilpailutusEi toimi riittävän hyvin
Julkishallinnon hyvä tilintarkastustapaNoudatetaan ISA-standardeja soveltuvin osin. Vastaukset hajaantuivat sen suhteen, onko epäselvyyttä standardien noudattamisessa, osan mielestä on.
Tilintarkastajan riippumattomuus ja raportointiPainostusta esiintyy jonkin verran, joka voi vaarantaa riippumattomuuden ja heikentää raportointia
TilintarkastusvalvontaToivottiin enemmän vuorovaikutusta ja kehittävää otetta
Taulukko 1. Yhteenvetoa kyselytutkimuksesta JHT- tilintarkastajille. Kyselyyn vastasi 43 tilintarkastajaa, mikä vastaa vajaata puolta kuntien ja kuntayhtymien lakisääteisistä aktiivisesti toimivista tilintarkastajista.

Julkishallinnon hyvä tilintarkastustapa

Tuoreen tutkimuksen kyselyissä ja haastatteluissa saatiin viitteitä siitä, että julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan sisällöstä on jonkin verran epäselvyyttä ottaen huomioon tilintarkastuksen kansainväliset standardit. Julkishallinnon hyvä tilintarkastustapa vaatisi jonkin verran täsmentämistä yksiselitteisten tulkintojen muodostamiseksi.

ISA-standardien soveltaminen kunnallisessa tilintarkastuksessa

ISA-standardit eivät velvoita tilintarkastajaa julkishallinnon tilintarkastuksessa, joten niiden soveltaminen kunnallisessa tilintarkastuksessa on tilintarkastajan omassa ammatillisessa harkinnassa. Tutkimuksessa kartoitettiinkin, missä määrin JHT-tilintarkastajat soveltavat ISA-standardeja kunnallisessa tilintarkastuksessa.

Kuvio 3. ISA-standardien soveltaminen tarkastustyössä

Suurin osa vastaajista (70 %) soveltaa ISA-standardeja kunnallisessa tilintarkastuksessa joko paljon tai jonkin verran. Lisäksi ISA-standardien soveltamistavassa ilmenee selvää hajontaa, mikä voi luoda epäyhtenäisyyttä kunnalliseen lakisääteiseen tilintarkastukseen. 

ISA-standardeja tarkastuksissa soveltavista (35 vastaajaa) suurin osa (42 %) kertoi soveltavansa sekä periaatteita että yksityiskohtia, osa vain standardien periaatteita (30 %), ja osa vain standardien yksityiskohtia (9 %.)

Kuvio 4. ISA-standardien soveltamistapa

Ne JHT-tilintarkastajat, jotka vastasivat soveltavansa ISA-standardeja periaatetasolla, kysyttiin lisäksi tarkentava kysymys siitä, mitä he ymmärtävät ISA-standardien periaatteilla julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan lähteenä. Tähän kysymykseen vastasi 23 vastaajaa.

Näistä vastaajista suurin osa eli 16 vastaajaa kertoi täydentävänsä julkishallinnon hyvää tilintarkastustapaa ISA-standardeilla. Vastauksissa tuli esille julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan suppea sääntely, jonka vuoksi tarkastajat täydentävät hyvää tilintarkastustapaa ISA-standardeilla. Kuitenkin useat tarkastajat pitivät erittäin tärkeänä julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan suosituksia esimerkiksi valtionosuuksien ja hallinnon tarkastuksen kannalta.

Kahdessa vastauksessa nousi esille, että tilintarkastaja noudattaa ISA-standardeja osittain PRH:n laadunvalvonnan vaatimuksen vuoksi. Yksi vastaaja toi esille, että ISA-standardit määrittelevät tilintarkastuksen tekotavan eikä tästä tulisi poiketa myöskään julkishallinnon tilintarkastuksessa.

Onko julkishallinnon hyvä tilintarkastustapa riittävän selvä?

Tutkimuksessa kysyttiin myös tilintarkastajien käsitystä siitä, onko julkishallinnon hyvässä tilintarkastustavassa, jota JHT-tilintarkastajan tulee noudattaa, epäselvyyttä tai epätarkkuutta.

60 % vastaajista oli sitä mieltä, ettei hyvän tilintarkastustavan määrittelyssä ole ongelmaa, mutta 40 % vastaajista kokee, että julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan määrittely sisältää epäselvyyttä tai epätarkkuutta.

Jälkimmäiseltä ryhmältä eli niiltä, jotka kokivat että julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan määrittely sisältää epäselvyyttä tai epätarkkuutta, pyydettiin vielä tarkennuksia, jotta epäselvyys poistuisi tai lievenisi. 15 vastauksessa esiin nousi etenkin ISA-standardien ja PRH:n rooli.

Julkishallinnon hyvä tilintarkastustapa on joidenkin epäselvyyttä kokeneiden vastaajien mukaan suppea ja löyhä verrattuna hyvään tilintarkastustapaan. Vastaajien mukaan tämä johtaa tilanteeseen, jossa julkishallinnon tilintarkastuksen laatu vaihtelee.

Vastauksissa ilmenee kokonaisuudessaan hajontaa: osa kyseenalaistaa ISA-standardien roolin julkishallinnon tilintarkastuksessa, osan mielestä julkishallinnon hyvä tilintarkastustapa toistaa ISA-standardeja ja kyseenalaistaa puolestaan tarpeen julkishallinnon omille suosituksille. Osa vastaajista toivoi sääntelyn tarkentamista ja selkeyttämistä nykytilanteen korjaamiseksi.

Vastauksissa tuli esille myös PRH:n rooli julkishallinnon hyvän tilintarkastustavan kannalta. Osa vastaajista kaipasi valvonnalta enemmän vuorovaikutusta lakisääteisen tilintarkastuksessa toimivien kanssa ja selkeytystä standardien suhteen. Lisäksi kritiikkiä saivat laadunvalvonnan asettamat korkeat dokumentointivaatimukset.

Lopuksi

Julkishallinnon hyvää tilintarkastustapaa voisi selkeyttää ja selventää suhteessa ISA-standardeihin. Onko nykyinen Julkishallinnon tilintarkastussuositus riittävän selkeä ISA-standardien suhteen vai olisiko syytä tarkemmin ottaa kantaa ISA-standardien periaatteisiin ja toisaalta niiden detaljeihin?

ISA-standardien yksityiskohtien suora velvoittavuus kuntien lakisääteisessä tilintarkastuksessa olisi ongelmallista sekä kuntien tarkastuksen erityislaatuisuuden vuoksi että tilintarkastajien oikeussuojan ja heihin kohdistuvien mahdollisten sanktioiden kannalta. Mutta voisi ajatella, että ISA-standardien yksityiskohdat muodostavat tarkastusprosessin, -menetelmien ja raportoinnin käsikirjan, jota tarkastajat voivat hyödyntää, kun mennään tarkastamisessa periaatetasolta detaljeihin.

Ei haittaisi, jos tätä puolta selvennettäisiin lähitulevaisuudessa, koska jo nyt enemmistö soveltaa tavalla tai toisella ISA-standardeja.

– Lasse Oulasvirta toimii professorina Tampereen yliopistossa.

Lue myös sarjan toinen artikkeli: Kuntien tilintarkastuksen kilpailutuksessa on ongelmia

Suomen Tilintarkastajat ry on julkaissut suosituksen julkishallinnon hyväksi tilintarkastustavaksi.